厘清“四對關(guān)系” 提升鄉(xiāng)村德治水平

2020年，是脫貧攻堅的收官之年;2021年，是鄉(xiāng)村振興的開局之年。治理有效是鄉(xiāng)村振興的五大目標(biāo)之一。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會治理體系，是治理有效的“治理體系”基礎(chǔ)。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出，“深化村民自治實踐，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，提升鄉(xiāng)村德治水平”。三治融合，是治理有效的可行路徑。村規(guī)民約，作為三治融合的重要載體。其不僅彰顯了規(guī)范化、制度化的“類法律”外觀，而且融合了鄉(xiāng)風(fēng)、民情的“道德”內(nèi)容，還是基層群眾自治實踐的重要載體，是村(居)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的外在約束規(guī)范。村規(guī)民約，是依法治理和依法治村有機融合的有效途徑，是“法治鄉(xiāng)村”的重要保障。

2018年12月4日，民政部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》指出，“到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約”。這為基層治理規(guī)范化、制度化、“法”治化確立了基本方向。當(dāng)前，各地的村規(guī)民約制定工作正在有序開展，并對基層糾紛解決、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、加強村莊(社區(qū))治理產(chǎn)生一定積極作用。然而，村規(guī)民約的制定、運作過程亦存在問題，如缺乏與法律有效銜接、難以與鄉(xiāng)土社會融合、消解基層自治、執(zhí)行難等。要充分發(fā)揮村規(guī)民約提升基層治理能力、完善基層社會治理體系、助推基層治理法治化的作用，需要我們厘清“四對關(guān)系”：

其一，正確處理依法治理和依村規(guī)治理的關(guān)系。村規(guī)民約，作為地方性“法律”，作為村民心中的“法律”，首先要符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。從諸多村規(guī)民約來看，第一條多表述為“根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國村民組織法》及其他有關(guān)法律法規(guī)，制定本村規(guī)民約”，即意味著村規(guī)民約的合法性、正當(dāng)性來源基于有關(guān)國家法律法規(guī)。其次，村規(guī)民約的具體內(nèi)容不得與憲法等法律法規(guī)相違背，有的村規(guī)民約規(guī)定“村民違反村規(guī)民約要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式為：罰款;情節(jié)嚴(yán)重者或者違反村級‘紅九條’將列入村級‘黑名單’管理，進(jìn)入黑名單的，村委會將暫停為其辦理任何手續(xù)”。行政處罰是法律授予行政機關(guān)或其他行政主體的職權(quán)，村規(guī)民約中有關(guān)“罰款200~500”缺乏一定的法律依據(jù)。再次，村規(guī)民約和法律應(yīng)有各自的邊界。逾越法律的行為應(yīng)當(dāng)依法處理，而不是依“村規(guī)民約”處理，應(yīng)擯棄“以村規(guī)民約代替法律制裁”的糾紛解決思路。最后，要注意推動法律法規(guī)融入村規(guī)民約，即村規(guī)民約吸納法律法規(guī)內(nèi)容，以期進(jìn)一步提升村規(guī)民約的合理性、正當(dāng)性、合法性，充分發(fā)揮“地方性法律”的作用。

其二，正確處理村規(guī)民約和鄉(xiāng)土邏輯的關(guān)系。法治為本、德治為先，不僅要重視村規(guī)民約表征的“法治”，同樣不可小覷鄉(xiāng)土邏輯。首先，兼顧情面原則、不走極端原則，維系村規(guī)民約的長久生命力;其次，村規(guī)民約形式上通俗易懂，切忌過于抽象化、空洞化、理論化，可以采用結(jié)構(gòu)式、條款式、三字語、順口溜、山歌民歌等其他為村民喜聞樂見的形式;再次，與地方特色民俗結(jié)合。如貴州有些地方，定于每年六月初六“文化節(jié)”修訂村規(guī)民約，增強村規(guī)民約在村民心中的合法性與正當(dāng)性;最后，協(xié)調(diào)“法律”和道德倫理關(guān)系。對違反村規(guī)民約的行為，避免“處罰代替教育”的單一化思路，重視獎懲結(jié)合、強制與道德說教結(jié)合的雙軌措施。

其三，恰當(dāng)協(xié)調(diào)村規(guī)民約與基層群眾自治的關(guān)系。首先，村規(guī)民約是村民集體意志的產(chǎn)物，而非村干部意志的體現(xiàn)。有些村規(guī)民約規(guī)定“不履行義務(wù)就無法享受國家政策福利或者村委會蓋章、出具證明的權(quán)利”，通過“權(quán)利義務(wù)平衡”的制衡舉措約束村民，使得村規(guī)民約被化約為治理工具。其次，村規(guī)民約制定應(yīng)遵循民主程序。鼓勵村民參與村規(guī)民約的征求民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布的全過程。最后，村規(guī)民約應(yīng)注重維護(hù)村民權(quán)益。在規(guī)定“規(guī)范日常行為”“維護(hù)公共秩序”“引導(dǎo)民風(fēng)民俗”內(nèi)容外，要切實規(guī)定落實有關(guān)“保障群眾利益”“調(diào)解民眾糾紛”的相關(guān)內(nèi)容，踐行“村規(guī)民約為村民”的理念。

其四，正確處理村規(guī)民約制定和村規(guī)民約執(zhí)行的問題。制定強調(diào)的是有“法”可依，而執(zhí)行是村規(guī)民約制定的目的和根本保障。要切實保障村規(guī)民約的執(zhí)行，可以從以下幾點著手：首先，完善村規(guī)民約制定、執(zhí)行的監(jiān)督體系。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府督促檢查，村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督，村民議事會、人民調(diào)解委員會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會執(zhí)行的監(jiān)督執(zhí)行機制。其次，創(chuàng)新完善村規(guī)民約獎懲機制。從正向激勵來看，可以通過開展文明家庭、守村規(guī)模范、孝親敬老模范評選等活動，助推村規(guī)民約的落實與執(zhí)行;從反向約束來看，對違反村規(guī)民約的行為，可以建立積分制、負(fù)面清單、黑名單等制度，注重獎懲并進(jìn)、恩威并施、軟硬兼施的雙軌權(quán)力運作，切忌“以罰代管”“以罰代教”的強制性處罰。最后，建構(gòu)“制定—執(zhí)行—制定”聯(lián)動機制。做好村規(guī)民約執(zhí)行工作的經(jīng)驗總結(jié)，鞏固優(yōu)秀成果，通過民主程序?qū)⒊晒?jīng)驗上升為村規(guī)民約的內(nèi)容，助力村規(guī)民約的進(jìn)一步健全與完善。

基層治理法治化，依村規(guī)民約勢在必行。推動社會主義核心價值觀融入村規(guī)民約，推動村規(guī)民約融入自治、法治、德治的新型鄉(xiāng)村治理體系，是助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的棋中一招，是鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會的應(yīng)有之義。